Για την πρόσβαση δεν απαιτείται πλέον εύλογο ενδιαφέρον, το οποίο ωστόσο διατηρείται ως προϋπόθεση όταν τα έγγραφα περιέχουν προσωπικά δεδομένα
Επιμέλεια: Δημήτρης Βέρρας
Το δικαίωμα της πρόσβασης στα έγγραφα έχει πλέον αλλάξει ριζικά, μετά τη δημοσίευση του Ν. 5143/2024 «Ρυθμίσεις για τους χερσαίους συνοριακούς σταθμούς, την ενίσχυση των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης και λοιπές διατάξεις» (ΦΕΚ τ.Α΄161/11-10-2024).
Με το άρθρο 59 του νέου νόμου εισάγεται μια πλήρης τροποποίηση του άρθρου 5 Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, με το άρθρο να μην αναφέρεται πλέον σε πρόσβαση σε έγγραφα, αλλά σε πρόσβαση σε δημόσια έγγραφα.
Στο ζήτημα αυτό εντοπίζεται και η πρώτη παρέμβαση του νομοθέτη. Στην έννοια των δημοσίων εγγράφων εντάσσονται πλέον και τυπικά τα ιδιωτικά έγγραφα, ήτοι «όσα συντάσσονται από ιδιώτη, αλλά κατατίθενται και φυλάσσονται σε δημόσια υπηρεσία». Τα ιδιωτικά έγγραφα από κοινού με τα διοικητικά έγγραφα αποτελούν τα δημόσια έγγραφα, η πρόσβαση επί των οποίων ρυθμίζεται με το άρθρο 5 ΚΔΔιαδ.
Υπό το προϊσχύσαν καθεστώς, η πρόσβαση στις δύο κατηγορίες αυτές εγγράφων συνοδευόταν από διαφορετικές προϋποθέσεις· για να μεν διοικητικά έγγραφα αρκούσε το εύλογο ενδιαφέρον του αιτούντος, στην περίπτωση των ιδιωτικών εγγράφων όμως απαιτείτο ειδικό έννομο συμφέρον, καθώς και η σύνδεση αυτών με υπόθεση του αιτούντος.
Η νέα διάταξη αίρει τις προϋποθέσεις αυτές και εξομοιώνει τις δύο κατηγορίες εγγράφων, καθιστώντας έτσι την πρόσβαση στα ιδιωτικά έγγραφα σαφώς ευκολότερη.
Ακόμη ευκολότερη καθίσταται η πρόσβαση στα δημόσια έγγραφα εν γένει από το γεγονός πως το εύλογο ενδιαφέρον του αιτούντος δεν αποτελεί πλέον καταρχήν προϋπόθεση για την άσκηση του δικαιώματος, με την παρ. 1 του νέου άρθρου να ορίζει σαφώς πως δικαίωμα να λαμβάνει γνώση των δημοσίων εγγράφων έχει «κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο».
Ο κανόνας όμως αυτός συναντά μια σημαντική εξαίρεση, μέσω της οποίας το εύλογο ενδιαφέρον επανεισάγεται ως κριτήριο και προϋπόθεση για την άσκηση του δικαιώματος. Σύμφωνα με την παρ. 2 του νέου άρθρου 5, «όταν το δημόσιο έγγραφο περιέχει προσωπικά δεδομένα τρίτων προσώπων, απαιτείται εύλογο ενδιαφέρον του αιτούντος».
Ο νομοθέτης δεν προσδιορίζει ποια πρόσωπα λογίζονται ως τρίτοι, ενώ θεσπίζει και μια εξαίρεση ιδιαίτερα ευρείας εφαρμογής, λαμβανομένης υπόψιν της ευρύτατης ερμηνείας της έννοιας των προσωπικών δεδομένων, η οποία καταλαμβάνει σαφώς περισσότερες πληροφορίες από τα στοιχεία ταυτοποίησης ενός προσώπου. [1]
Με τον τρόπο αυτό, ο νομοθέτης εισάγει μια νέα προϋπόθεση για τα προσωπικά δεδομένα τρίτου, μη επαναφέροντας την ισχυρή εξαίρεση της προϊσχύσασας παραγράφου 3 σχετικά με την προστασία της ιδιωτικής ή οικογενειακής ζωής τρίτου.[2]
Επί του ζητήματος της εφαρμογής της νομοθεσίας για την προστασία των προσωπικών δεδομένων, η νέα ρύθμιση δεν περιλαμβάνει παρά μόνο μια αναφορά, σε σχέση με την προστασία των ευαίσθητων (ειδικών κατηγοριών) δεδομένων. Σύμφωνα με το εδάφιο β’ της παρ. 2 του νέου άρθρου 5, «η πρόσβαση σε ειδικές κατηγορίες προσωπικών δεδομένων τρίτων προσώπων επιτρέπεται υπό τις προϋποθέσεις του Κανονισμού (ΕΕ) 2016/679 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Απριλίου 2016, για την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και για την ελεύθερη κυκλοφορία των δεδομένων αυτών και την κατάργηση της Οδηγίας 95/46/ ΕΚ (Γενικός Κανονισμός για την Προστασία Δεδομένων, L 119) και του ν. 4624/2019 (Α’ 137)».
Από τη διατύπωση αυτή και τη γενική αναφορά του νομοθέτη σε εφαρμογή «των προϋποθέσεων του ΓΚΠΔ» στα ευαίσθητα δεδομένα, θα μπορούσε να συναχθεί εξ αντιδιαστολής το συμπέρασμα[3] πως οι απαιτήσεις του ΓΚΠΔ και του Ν. 4624/2019 δεν λαμβάνονται υπόψιν, ούτε και εφαρμόζονται όταν τα δημόσια έγγραφα περιλαμβάνουν «απλά» προσωπικά δεδομένα.[4]
Το συμπέρασμα αυτό, το οποίο μένει να αποτυπωθεί εφαρμοστικώς και να κριθεί ερμηνευτικώς, μοιάζει να βρίσκεται σε αντίθεση με το άρθρο 86 ΓΚΠΔ, που προβλέπει πως η πρόσβαση του κοινού σε επίσημα έγγραφα «πρέπει να συμβιβάζεται» με το δικαίωμα στην προστασία δεδομένων, ενώ η πρόσθετη προϋπόθεση του ευλόγου ενδιαφέροντος μοιάζει να παραβλέπει την πρόβλεψη του άρθρου 42 Ν. 4624/2019, σύμφωνα με την οποία η εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 5 ΚΔΔιαδ «παραμένει ανεπηρέαστη» όταν τα έγγραφα περιλαμβάνουν δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα.[5]
Επιφύλαξη ως προς την άσκηση του δικαιώματος πρόσβασης στα δημόσια έγγραφα διατηρείται στην περίπτωση των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας,[6] χωρίς ωστόσο η επιφύλαξη αυτή να καταλαμβάνει και τα δικαιώματα βιομηχανικής ιδιοκτησίας, ως ίσχυε μέχρι σήμερα.[7]
Η νέα διάταξη διατηρεί την προϊσχύσασα πρόβλεψη πως το δικαίωμα δεν υφίσταται στις περιπτώσεις που παραβλάπτεται απόρρητο που προβλέπεται από ειδικές διατάξεις, προσδιορίζοντας κατά τρόπο μη εξαντλητικό[8] περιπτώσεις του απορρήτου αυτού: το απόρρητο της εθνικής άμυνας και εξωτερικής πολιτικής, της δημόσιας πίστης και του νομίσματος, της ασφάλειας του κράτους και της δημόσιας τάξης, το ιατρικό, εμπορικό, επαγγελματικό, τραπεζικό ή βιομηχανικό απόρρητο. Δυνατότητα άρνησης της ικανοποίησης του δικαιώματος διατηρείται στις περιπτώσεις όπου το έγγραφο αναφέρεται στις συζητήσεις του Υπουργικού Συμβουλίου ή «αν η ικανοποίηση του δικαιώματος αυτού είναι δυνατό να δυσχεράνει ουσιωδώς την έρευνα δικαστικών, διοικητικών, αστυνομικών ή στρατιωτικών αρχών σχετικώς με την τέλεση εγκλήματος ή διοικητικής παράβασης». Παράλληλα και ως προς τους εν γένει περιορισμούς της παραγράφου 2, ήτοι συμπεριλαμβανομένων των προσωπικών δεδομένων, η παρ.4 του νέου άρθρου 5 προβλέπει τη δυνατότητα μερικής ικανοποίησης του αιτήματος «μόνο για το μέρος των εγγράφων που δεν εμπίπτουν στους περιορισμούς αυτούς».
Ως προς τον τρόπο άσκησης του δικαιώματος, η νέα ρύθμιση εξειδικεύει τους τρόπους υποβολής της γραπτής αίτησης του διοικουμένου (δια ζώσης ή ηλεκτρονική), ενώ αναγνωρίζει τη δυνατότητα υποβολής όχι μόνο επώνυμων αλλά και ανώνυμων αιτήσεων.[9]
Ως προς τον τρόπο ικανοποίησης του δικαιώματος, η παράγραφος 3 της τροποποιηθείσας διάταξης προσθέτει και μια τρίτη δυνατότητα, πέραν των ήδη προβλεπομένων δυνατοτήτων μελέτης του εγγράφου στο κατάστημα της υπηρεσίας και χορήγησης αντιγράφου. Η τρίτη δυνατότητα είναι η «παραπομπή του (αιτούντος) σε ευχερώς προσβάσιμη πηγή, ιδίως μέσω διαδικτύου», περίπτωση η οποία πρωτίστως αποδεσμεύει τη Διοίκηση από την υποχρέωση χορήγησης αντιγράφων διοικητικών εγγράφων που έχουν αναρτηθεί στη Διαύγεια ή τον ιστότοπο του φορέα. Παράλληλα, η νέα ρύθμιση θεσπίζει το «δικαίωμα υποβοήθησης» του διοικούμενου από υπάλληλο του φορέα, προς εντοπισμό του εγγράφου που αναζητά, ενώ δεν επαναφέρει την προϊσχύσασα προϋπόθεση της γνωστοποίησης ιατρικών πληροφοριών με τη βοήθεια ιατρού.
Η προθεσμία για τη χορήγηση εγγράφων ή την αιτιολογημένη απόρριψη της αίτησης του διοικούμενου διατηρείται στις είκοσι (20) ημέρες, με τη νέα παρ. 5 να αίρει την υποχρέωση απάντησης της Διοίκησης στις περιπτώσεις όπου η αίτηση που απορρίπτεται είναι ανώνυμη ή καταφανώς αόριστη ή επαναλαμβανόμενη.[10]
Τέλος, σημαντικός είναι και ο προσδιορισμός των φορέων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 5 ΚΔΔιαδ, με την Ανάλυση Συνεπειών Ρύθμισης να παρατηρεί πως «πλέον εισάγεται το λειτουργικό κριτήριο της άσκησης δημόσιας εξουσίας και αίρεται ο περιορισμός του οργανικού κριτηρίου, το οποίο ήταν έως σήμερα αυτό που έπρεπε να πληρούται προκειμένου ένας φορέας να εξασφαλίζει την πρόσβαση του πολίτη στα δημόσια έγγραφα». Η παρ. 6 του νέου άρθρου 5 ΚΔΔιαδ προβλέπει ότι «στην έννοια της δημόσιας υπηρεσίας του παρόντος εντάσσονται όλοι οι φορείς που ασκούν δημόσια εξουσία, ανεξαρτήτως της νομικής τους μορφής».
Το νέο άρθρο 5 Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας έχει ως εξής:
Άρθρο 59
Πρόσβαση σε δημόσια έγγραφα – Αντικατάσταση άρθρου 5 Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας
Το άρθρο 5 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (ν. 2690/1999, Α’ 45), περί της πρόσβασης σε έγγραφα, αντικαθίσταται ως εξής:
«Άρθρο 5
Πρόσβαση σε δημόσια έγγραφα
1. Κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο έχει το δικαίωμα, ύστερα από γραπτή, διά ζώσης ή ηλεκτρονική, επώνυμη ή ανώνυμη αίτησή του, να λαμβάνει γνώση των δημοσίων εγγράφων, διοικητικών και ιδιωτικών. Ως διοικητικά έγγραφα νοούνται όσα συντάσσονται από τις δημόσιες υπηρεσίες, όπως εκθέσεις, μελέτες, πρακτικά, στατιστικά στοιχεία, εγκύκλιες οδηγίες, απαντήσεις της Διοίκησης, γνωμοδοτήσεις και αποφάσεις. Ως ιδιωτικά έγγραφα νοούνται όσα συντάσσονται από ιδιώτη, αλλά κατατίθενται και φυλάσσονται σε δημόσια υπηρεσία.
2. Όταν το δημόσιο έγγραφο περιέχει προσωπικά δεδομένα τρίτων προσώπων, απαιτείται εύλογο ενδιαφέρον του αιτούντος. Η πρόσβαση σε ειδικές κατηγορίες προσωπικών δεδομένων τρίτων προσώπων επιτρέπεται υπό τις προϋποθέσεις του Κανονισμού (ΕΕ) 2016/679 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Απριλίου 2016, για την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και για την ελεύθερη κυκλοφορία των δεδομένων αυτών και την κατάργηση της Οδηγίας 95/46/ ΕΚ (Γενικός Κανονισμός για την Προστασία Δεδομένων, L 119) και του ν. 4624/2019 (Α’ 137). Η άσκηση του δικαιώματος πρόσβασης στα δημόσια έγγραφα γίνεται με την επιφύλαξη της ύπαρξης δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας. Το δικαίωμα δεν υφίσταται στην περίπτωση που παραβλάπτεται απόρρητο το οποίο προβλέπεται από ειδικές διατάξεις, όπως το απόρρητο της εθνικής άμυνας και εξωτερικής πολιτικής, της δημόσιας πίστης και του νομίσματος, της ασφάλειας του κράτους και της δημόσιας τάξης, το ιατρικό, εμπορικό, επαγγελματικό, τραπεζικό ή βιομηχανικό απόρρητο. Η αρμόδια δημόσια υπηρεσία μπορεί να αρνηθεί επίσης την ικανοποίηση του δικαιώματος αν το έγγραφο αναφέρεται στις συζητήσεις του Υπουργικού Συμβουλίου ή αν η ικανοποίηση του δικαιώματος αυτού είναι δυνατό να δυσχεράνει ουσιωδώς την έρευνα δικαστικών, διοικητικών, αστυνομικών ή στρατιωτικών αρχών σχετικώς με την τέλεση εγκλήματος ή διοικητικής παράβασης.
3. Το δικαίωμα των παρ. 1 και 2 ασκείται: α) με μελέτη του εγγράφου στο κατάστημα της υπηρεσίας, β) με χορήγηση αντιγράφου, εκτός αν η αναπαραγωγή τούτου μπορεί να βλάψει το πρωτότυπο ή γ) με παραπομπή του σε ευχερώς προσβάσιμη πηγή, ιδίως μέσω διαδικτύου. Η σχετική δαπάνη αναπαραγωγής βαρύνει τον αιτούντα, εκτός αν ο νόμος ορίζει διαφορετικά. Ο αιτών έχει δικαίωμα υποβοήθησης από υπάλληλο του φορέα προς εντοπισμό του εγγράφου που αναζητά.
4. Αν συντρέχει ένας από τους περιορισμούς της παρ. 2, η αρμόδια δημόσια υπηρεσία ικανοποιεί το αίτημα του διοικουμένου μόνο για το μέρος των εγγράφων που δεν εμπίπτουν στους περιορισμούς αυτούς.
5. Η προθεσμία για τη χορήγηση εγγράφων κατά την παρ. 1 ή την αιτιολογημένη απόρριψη της σχετικής αίτησης του πολίτη είναι είκοσι (20) ημέρες. Η διοίκηση δεν υποχρεούται να απαντήσει σε περίπτωση απόρριψης ανώνυμης αίτησης ή αίτησης καταφανώς αόριστης ή επαναλαμβανόμενης.
6. Στην έννοια της δημόσιας υπηρεσίας του παρόντος εντάσσονται όλοι οι φορείς που ασκούν δημόσια εξουσία, ανεξαρτήτως της νομικής τους μορφής.
7.α) Ο Συνήγορος του Πολίτη μπορεί με απόφασή του, να συγκροτεί ομάδα εργασίας αποτελούμενη από εμπειρογνώμονες, στελέχη των οργανώσεων της Κοινωνίας των Πολιτών και στελέχη της Δημόσιας Διοίκησης για την αξιολόγηση της εφαρμογής του παρόντος άρθρου. Τα συμπεράσματα και οι προτάσεις της ομάδας εργασίας διαβιβάζονται στη Βουλή των Ελλήνων, στο Υπουργείο Εσωτερικών και στο Συμβούλιο της Ευρώπης και αναρτώνται στην ιστοσελίδα του Συνηγόρου του Πολίτη.
β) Στις συνεδριάσεις της ομάδας εργασίας δύνανται να καλούνται για τη διατύπωση γνώμης στελέχη Υπουργεί- ων, της Κεντρικής Ένωσης Δήμων Ελλάδας, της Ένωσης Περιφερειών Ελλάδας, καθώς και άλλα πρόσωπα ή φορείς κατά την κρίση της.
γ) Τα μέλη της επιτροπής είναι ανεξάρτητα και αμερόληπτα κατά την άσκηση των καθηκόντων τους.
8. Με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών δύναται να εξειδικεύεται ο τρόπος υποβολής των αιτημάτων της παρ. 1 και κάθε άλλο θέμα σχετικό με την εφαρμογή του παρόντος.»
[1] Συναφώς, στις παρατηρήσεις του επί του σχεδίου νόμου, ο Συνήγορος του Πολίτη είχε παρατηρήσει πως «είναι πολύ σπάνιο να υφίσταται δημόσιο έγγραφο χωρίς να περιέχει έστω και ένα προσωπικό δεδομένο».
[2] Το άρθρο 5 παρ.3 προέβλεπε ότι «Το κατά τις προηγούμενες παραγράφους δικαίωμα δεν υφίσταται στις περιπτώσεις που το έγγραφο αφορά την ιδιωτική ή οικογενειακή ζωή τρίτου […]»
[3] Η διαπίστωση αυτή θα μπορούσε να είναι διαφορετική στην περίπτωση όπου η διάταξη έκανε λόγο για τις προϋποθέσεις «του άρθρου 9» του Γενικού Κανονισμού.
[4] Σύμφωνα με την Ανάλυση Συνεπειών Ρύθμισης του νομοσχεδίου, «διάκριση γίνεται για τα ειδικά δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα, οπότε και εφαρμόζονται οι ειδικότερες προϋποθέσεις που προβλέπουν γι’ αυτά ο ΓΚΠΔ και η ανωτέρω εθνική νομοθεσία».
[5] Το ζήτημα αυτό επισημαίνεται και από τον Συνήγορο του Πολίτη, ο οποίος παρατηρεί πως «η εισαγωγή του κριτηρίου του «εύλογου ενδιαφέροντος» για την πρόσβαση σε δημόσια έγγραφα με δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα […] θέτει ζήτημα συμβατότητας» με το άρθρο 42 Ν. 4624/2019.
[6] Αντίστοιχη η ρύθμιση του προϊσχύσαντος άρθρου 5 παρ.5
[7] Η επιφύλαξη αυτή είχε διατηρηθεί στην αρχική μορφή της διάταξης, όπως αυτή τέθηκε σε δημόσια διαβούλευση.
[8] «απόρρητο το οποίο προβλέπεται από ειδικές διατάξεις, όπως […]»
[9] Σύμφωνα με την Ανάλυση Συνεπειών Ρύθμισης του νομοσχεδίου, ο τρόπος υποβολής της ηλεκτρονικής αίτησης θα εξειδικευτεί με την έκδοση της Υπουργικής Απόφασης που προβλέπει η παρ.8 του άρθρου.
[10] Ο ΣτΠ είχε διατυπώσει την άποψη πως η δυνατότητα μη αιτιολογημένης απορριπτικής απάντησης επί ανώνυμης αίτησης τελεί σε αντίφαση με τη δυνατότητα υποβολής ανώνυμης αίτησης και «μπορεί πολύ εύκολα να οδηγήσει σε λανθασμένη εκτίμηση της αίτησης και άρα κακής, εν τέλει, διαχείρισης της αίτησης». Περαιτέρω, ο ΣτΠ είχε προτείνει να απαλειφθεί η δυνατότητα υποβολής ανώνυμης αίτησης, «διότι πρόκειται για άσκηση δικαιώματος, αλλά και διότι θα προσφέρει ένα εργαλείο «στάθμισης» (η οποία είναι απολύτως συναφής με την άσκηση δικαιώματος) και θα διευκολύνει – δυνάμει- την όλη διαχείριση /εκτίμηση εκάστης αίτησης».