Μία απόφαση του Δικαστηρίου της σε ιδιαίτερα ενδιαφέρον προδικαστικό ερώτημα για την ευθύνη δημόσιων λειτουργών
Με τη δημοσιευθείσα στις 19-12-2019 απόφασή του επί της υπόθεσης Deutsche Umwelthilfe κατά Freistaat Bayern (C-752/18), το Τμήμα Μείζονος Συνθέσεως του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης αποφάνθηκε ότι δεν μπορεί να διαταχθεί προσωπική κράτηση κατά υπευθύνων του ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας, προκειμένου αυτοί να υποχρεωθούν να λάβουν μέτρα για καθαρότερο αέρα στο Μόναχο (όπως είναι η απαγόρευση κυκλοφορίας ορισμένων πετρελαιοκίνητων οχημάτων), παρά μόνον αν το εθνικό δίκαιο περιέχει προς τούτο νομική βάση αρκούντως προσβάσιμη, ακριβή και προβλέψιμη κατά την εφαρμογή της και αν η εν λόγω κράτηση είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας.
Επιπλέον, κατά το ΔΕΕ, εναπόκειται στο διοικητικό εφετείο του ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας να εξακριβώσει αν πληρούνται οι προϋποθέσεις αυτές.
Αξίζει να σημειωθεί ότι με την απόφασή του αυτή το Δικαστήριο αποφαίνεται, για πρώτη φορά, επί του αν τα εθνικά δικαστήρια μπορούν, ή ακόμη και υποχρεούνται, να διατάσσουν προσωπική κράτηση σε βάρος υπευθύνων των εθνικών αρχών που αρνούνται συνεχώς να συμμορφωθούν προς δικαστική απόφαση η οποία τους επιτάσσει να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις που υπέχουν από το δίκαιο της Ένωσης.
Ιστορικό της υπόθεσης
Το Δικαστήριο επελήφθη διαφοράς μεταξύ Deutsche Umwelthilfe, ήτοι μιας γερμανικής οργανώσεως προστασίας του περιβάλλοντος, και του ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας (Γερμανία), σχετικά με την άρνηση του τελευταίου να λάβει τα αναγκαία μέτρα, προς εκτέλεση της οδηγίας για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα [οδηγία 2008/50/ΕΚ για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα και καθαρότερο αέρα για την Ευρώπη], ώστε να εξασφαλιστεί η τήρηση των οριακών τιμών για το διοξείδιο του αζώτου στην πόλη του Μονάχου (Γερμανία).
Αφού υποχρεώθηκε, αρχικώς το 2012, να τροποποιήσει το σχετικό για την πόλη αυτή σχέδιο δράσεως για την ποιότητα του αέρα και υποχρεώθηκε στη συνέχεια, το 2016, επ’ απειλή χρηματικής ποινής, να συμμορφωθεί προς τις υποχρεώσεις του, επιβάλλοντας ακόμη και απαγορεύσεις κυκλοφορίας ορισμένων οχημάτων με πετρελαιοκινητήρα σε διάφορες αστικές περιοχές, το Ομόσπονδο κράτος της Βαυαρίας αρνήθηκε παρά ταύτα να συμμορφωθεί προς τις διαταγές αυτές και, κατά συνέπεια, υποχρεώθηκε, εν τέλει, το 2017 στην καταβολή χρηματικής ποινής 4.000 ευρώ, την οποία και κατέβαλε.
Επειδή το Ομόσπονδο κράτος της Βαυαρίας εξακολουθούσε να αρνείται να συμμορφωθεί προς τις ως άνω διαταγές και δεδομένου ότι είχε ανακοινώσει δημοσίως ότι δεν θα τηρούσε τις υποχρεώσεις του, η Deutsche Umwelthilfe άσκησε νέα προσφυγή, με αίτημα, αφενός, την επιβολή νέας χρηματικής ποινής 4.000 ευρώ, το οποίο έγινε δεκτό με διάταξη της 28ης Ιανουαρίου 2018, και, αφετέρου, την έκδοση αποφάσεως επιβάλλουσας προσωπική κράτηση σε βάρος των υπευθύνων του Ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας (ήτοι του Υπουργού Περιβάλλοντος και Προστασίας των καταναλωτών ή, άλλως, του Πρωθυπουργού), αίτημα που απορρίφθηκε με διάταξη της ίδιας ημέρας.
Κατόπιν ασκήσεως σχετικής εφέσεως εκ μέρους του Ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας, το αιτούν δικαστήριο, το Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (διοικητικό εφετείο του Ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας), αφενός επιβεβαίωσε τη χρηματική ποινή και, αφετέρου, αποφάσισε να υποβάλει στο Δικαστήριο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως σχετικά με την ενδεχόμενη έκδοση αποφάσεως διατάσσουσας προσωπική κράτηση.
Συγκεκριμένα, διαπιστώνοντας ότι η καταδίκη σε χρηματική ποινή δεν ήταν ικανή να επηρεάσει τη συμπεριφορά του Ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας, καθόσον τα σχετικά ποσά αναγράφονταν ως έσοδα του Ομόσπονδου κράτους και δεν συνεπάγονταν οικονομική ζημία, και ότι η επιβολή του μέτρου της προσωπικής κράτησης αποκλειόταν για λόγους συνταγματικού δικαίου, το ως άνω δικαστήριο υπέβαλε στο Δικαστήριο προδικαστικό ερώτημα, ζητώντας του να προσδιορίσει, κατ’ ουσίαν, αν το δίκαιο της Ένωσης, ειδικότερα δε το δικαίωμα αποτελεσματικής προσφυγής το οποίο διασφαλίζεται στο άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι παρέχει τη δυνατότητα, ή ακόμη και υποχρεώνει, τα εθνικά δικαστήρια να διατάξουν ένα τέτοιο μέτρο.
Απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Με την απόφασή του αυτή το Δικαστήριο αποφαίνεται ότι, όταν μια εθνική αρχή αρνείται συνεχώς να συμμορφωθεί προς δικαστική απόφαση που της επιτάσσει να εκπληρώσει μια σαφή, συγκεκριμένη και ανεπιφύλακτη υποχρέωση απορρέουσα από το δίκαιο της Ένωσης, ιδίως από την οδηγία 2008/50/ΕΚ, εναπόκειται στο αρμόδιο εθνικό δικαστήριο να διατάξει προσωπική κράτηση σε βάρος των υπευθύνων του Ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας, εφόσον óμως πληρούνται δύο προϋποθέσεις. Αφενός, πρέπει να υφίσταται στο εσωτερικό δίκαιο νομική βάση για τη λήψη ενός τέτοιου μέτρου, η οποία να είναι αρκούντως προσβάσιμη, ακριβής και προβλέψιμη. Αφετέρου, πρέπει να τηρείται η αρχή της αναλογικότητας.
Συναφώς, το Δικαστήριο υπενθυμίζει, καταρχάς, ότι εναπόκειται στα κράτη μέλη να εξασφαλίζουν, όταν εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης, τον σεβασμό του δικαιώματος αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, το οποίο κατοχυρώνεται τόσο με το άρθρο 47 του Χάρτη όσο και, στον τομέα του περιβάλλοντος, με το άρθρο 9, παράγραφος 4, της Συμβάσεως του Ώρχους. Το εν λόγω δικαίωμα έχει ιδιαίτερη σημασία για τον επιπρόσθετο λόγο ότι η παράλειψη να ληφθούν τα μέτρα που απαιτεί η οδηγία 2008/50/ΕΚ θέτει σε κίνδυνο την υγεία των ανθρώπων. Μια εθνική νομοθεσία όμως η οποία οδηγεί σε κατάσταση στην οποία η απόφαση ενός δικαστηρίου εξακολουθεί να παραμένει ατελέσφορη προσβάλλει το ουσιώδες περιεχόμενο του δικαιώματος αυτού και του αφαιρεί κάθε πρακτική αποτελεσματικότητα. Σε μια τέτοια περίπτωση, το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να ερμηνεύσει το εθνικό του δίκαιο κατά τρόπο ο οποίος, στο μέτρο του δυνατού, είναι σύμφωνος προς τους σκοπούς που επιδιώκονται με τις ως άνω διατάξεις ή, άλλως, να μην εφαρμόσει καμία αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης εθνική διάταξη έχουσα άμεσο αποτέλεσμα.
Εντούτοις, το Δικαστήριο διευκρινίζει επίσης ότι η τήρηση της τελευταίας αυτής υποχρεώσεως δεν μπορεί να συνεπάγεται την προσβολή άλλου θεμελιώδους δικαιώματος όπως είναι το δικαίωμα στην ελευθερία, το οποίο κατοχυρώνεται στο άρθρο 6 του Χάρτη και το οποίο περιορίζει η προσωπική κράτηση. Δεδομένου ότι το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας δεν είναι απόλυτο και μπορεί να περιλαμβάνει περιορισμούς, σύμφωνα με το άρθρο 52, παράγραφος 1, του Χάρτη, επιβάλλεται μια δίκαιη στάθμιση των διακυβευόμενων θεμελιωδών δικαιωμάτων.
Προκειμένου όμως να ικανοποιηθούν οι απαιτήσεις της διατάξεως αυτής, νόμος που παρέχει τη δυνατότητα στον δικαστή να στερεί από ένα άτομο την ελευθερία του πρέπει καταρχάς να είναι αρκούντως προσβάσιμος, ακριβής και προβλέψιμος στην εφαρμογή του προκειμένου να αποφεύγεται ο κίνδυνος αυθαιρεσίας, πράγμα το οποίο εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να κρίνει. Εξάλλου, δεδομένου ότι η έκδοση αποφάσεως διατάσσουσας προσωπική κράτηση συνεπάγεται στέρηση της ελευθερίας και προκειμένου να τηρούνται οι απαιτήσεις που απορρέουν από την αρχή της αναλογικότητας, ένα τέτοιο μέτρο δεν μπορεί να ληφθεί παρά μόνον όταν δεν υπάρχει κανένα άλλο λιγότερο επαχθές μέτρο (όπως, ιδίως, χρηματικές ποινές μεγάλου ύψους, επαναλαμβανόμενες ανά μικρά χρονικά διαστήματα, η καταβολή των οποίων δεν θα γίνεται, σε τελική ανάλυση, προς όφελος του προϋπολογισμού από τα κονδύλια του οποίου προέρχονται), πράγμα το οποίο εναπόκειται επίσης στο αιτούν δικαστήριο να εξετάσει. Μόνο σε περίπτωση που συνάγεται ότι ο περιορισμός του δικαιώματος στην ελευθερία λόγω της προσωπικής κράτησης ικανοποιεί τις προϋποθέσεις αυτές, το δίκαιο της Ένωσης όχι μόνον επιτρέπει, αλλά και απαιτεί την προσφυγή σε ένα τέτοιο μέτρο, διευκρινιζομένου ωστόσο ότι παράβαση της οδηγίας 2008/50/ΕΚ μπορεί εξάλλου να διαπιστωθεί από το Δικαστήριο στο πλαίσιο προσφυγής λόγω παραβάσεως κράτους μέλους ή να στοιχειοθετήσει ευθύνη του κράτους προς αποκατάσταση της ζημίας που προκύπτει από τον λόγο αυτό.
Γίνεται υπόμνηση ότι η προδικαστική παραπομπή παρέχει στα δικαστήρια των κρατών μελών τη δυνατότητα, στο πλαίσιο της ένδικης διαφοράς της οποίας έχουν επιληφθεί, να υποβάλουν στο Δικαστήριο ερώτημα σχετικό με την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης ή με το κύρος πράξεως οργάνου της Ένωσης. Το Δικαστήριο δεν αποφαίνεται επί της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου. Στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να επιλύσει τη διαφορά σύμφωνα με την απόφαση του Δικαστηρίου. Η απόφαση αυτή δεσμεύει, κατά τον ίδιο τρόπο, τα άλλα εθνικά δικαστήρια που επιλαμβάνονται παρόμοιου προβλήματος.
Το πλήρες κείμενο της αποφάσεως είναι διαθέσιμο στην ιστοσελίδα CURIA